劉遠(yuǎn)舉（上海金融與法律研究院研究員）

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(資料圖)

近日有南寧網(wǎng)友吐槽，南寧路邊幾乎所有路段都被畫成停車位，甚至連自行車和電動(dòng)自行車停車都要收費(fèi)。而且，道路停車費(fèi)非常貴，臨時(shí)停車一天最多需要繳費(fèi)上百元。

這些車位幾乎都?xì)w“慧泊停車”這家公司運(yùn)營(yíng)（“慧泊”即“智慧泊車”）。隨后，媒體又曝出南寧市青秀區(qū)人民法院與南寧慧泊停車場(chǎng)服務(wù)有限責(zé)任公司簽署《合作備忘錄》，共建“執(zhí)行＋智慧停車”聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制。一方面，利用慧泊公司車位管理大數(shù)據(jù)分析優(yōu)勢(shì)，青秀區(qū)法院可實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)已查封的車輛，有助解決執(zhí)行難問題；另一方面，對(duì)“惡意”欠繳停車費(fèi)等問題，法院建立快速立案通道，加快辦理追繳停車費(fèi)案件。

這些信息引發(fā)了輿論強(qiáng)烈關(guān)注。5月22日晚，南寧市政府網(wǎng)站發(fā)布通告稱：南寧市慧泊停車場(chǎng)服務(wù)有限責(zé)任公司停止運(yùn)營(yíng)、停業(yè)整頓、接受審計(jì)，由南寧公共交通集團(tuán)有限公司接管城市道路停車泊位運(yùn)營(yíng)管理業(yè)務(wù)。

停車位特許經(jīng)營(yíng)，已經(jīng)是常態(tài)了。“封面新聞”記者梳理發(fā)現(xiàn)，2022年以來，出讓公共停車位特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，在全國(guó)范圍內(nèi)已掀起一股“熱潮”。四川省內(nèi)，達(dá)州高新區(qū)、達(dá)州主城區(qū)和南充嘉陵區(qū)等地都曾實(shí)施公共停車位經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣；四川省外，浙江湖州以及陜西多地也轉(zhuǎn)讓過公共停車位特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。（就在本文成稿之際，又爆出南充儀隴縣將拍賣縣城9963個(gè)停車位25年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的新聞。）

不只是公共停車場(chǎng)，不少地區(qū)還公開拍賣學(xué)校食堂、公交線路、共享單車等特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

四川閬中市把公辦學(xué)校、行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)資公司未來30年的食堂食材配送，當(dāng)作特許經(jīng)營(yíng)權(quán)賣了；都江堰賣了500個(gè)貨運(yùn)汽車在城區(qū)里的行駛權(quán)；樂山把樂山大佛景區(qū)擺攤、觀光車30年經(jīng)營(yíng)權(quán)，一次性拍了17億；貴州榕江縣賣了殯儀館20年經(jīng)營(yíng)權(quán)；河北香河縣、四川什邡市、重慶南川區(qū)等地，陸續(xù)出讓區(qū)域范圍內(nèi)的停車位特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，時(shí)長(zhǎng)28-30年；貴州習(xí)水縣5068項(xiàng)廣告載體的20年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)拍出1.16億元；石家莊以1.89億天價(jià)拍出了10萬輛共享單車3年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

“政府特許經(jīng)營(yíng)”是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)方式依法授權(quán)中國(guó)境內(nèi)外法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。該類特許經(jīng)營(yíng)涉及我國(guó)境內(nèi)能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)領(lǐng)域。

特許經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣把公共的資源變現(xiàn)，增加本級(jí)財(cái)政收入，增加居民公共開支的來源，某種意義上是好事。

但是，拍賣公共資源的本質(zhì)，是把使用資源的成本傳遞給資源的使用者（誰使用誰付費(fèi)）。公共資源（設(shè)施）本來就是老百姓交稅建造的，使用公共資源再次收費(fèi)，就形成了二次收費(fèi)。并不是所有的公共資源都適用于特許經(jīng)營(yíng)，只有那些使用頻次、人數(shù)差異較大的公共資源，為提高公共資源使用效率，防止少部分人濫用全體人民出資的設(shè)施，才能收費(fèi)。

比如，高速公路收費(fèi)，它是政府投資，少部分人使用，不同人群使用頻次差異非常大，所以可以拍賣。汽車牌照也是這個(gè)道理。但是，城市普通道路，人們走路、散步、遛狗、騎自己買的自行車，使用人數(shù)眾多，人人都要用，頻次高，就不適合拍賣，搞特許經(jīng)營(yíng)。

不適合進(jìn)行拍賣的公共資源，拍賣后會(huì)存在一系列問題。

首先，特許經(jīng)營(yíng)，向使用者收費(fèi)，本質(zhì)上就是加稅，過重的實(shí)際稅負(fù)，會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。其次，不適合拍賣的公共資源拍賣，本質(zhì)上是拍賣一種保護(hù)權(quán)。它使得市場(chǎng)成為一種排他的環(huán)境，會(huì)反向綁定政府。企業(yè)一旦付錢購(gòu)買，政府就在某種程度上負(fù)有對(duì)企業(yè)的義務(wù)，經(jīng)營(yíng)與權(quán)力結(jié)合起來，導(dǎo)致服務(wù)縮水、變相漲價(jià)、捆綁消費(fèi)等侵害消費(fèi)者權(quán)益的問題發(fā)生。甚至像南寧法院那樣，提供“額外服務(wù)”。

這都是對(duì)營(yíng)商環(huán)境竭澤而漁，會(huì)加速一個(gè)城市的衰落。

更重要的是，這種特許經(jīng)營(yíng)往往連著金融化與金融風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)它通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，就把風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散到了金融領(lǐng)域。

本質(zhì)上，銀行有一套防范風(fēng)險(xiǎn)的辦法，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的質(zhì)押，也是要審核的。由于政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的特殊性質(zhì)，出質(zhì)人擬將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)用于質(zhì)押時(shí)，需要經(jīng)過政府有權(quán)管理部門的同意。銀行要審查出質(zhì)人是否能夠提供政府有權(quán)管理部門同意質(zhì)押的文件、批復(fù)等書面材料。還有政府相關(guān)部門的特許經(jīng)營(yíng)批文、《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》、批準(zhǔn)收費(fèi)的文件等資料。最后，當(dāng)然是特許經(jīng)營(yíng)的收益來源，特許經(jīng)營(yíng)情況、應(yīng)收賬款相關(guān)情況，以及對(duì)應(yīng)收賬款進(jìn)行專戶管理。

一項(xiàng)特許經(jīng)營(yíng)能抵押貸款，流程上都是沒有問題的。但是，特許經(jīng)營(yíng)的收益，其實(shí)是存在不確定性的。

比如南寧的停車問題，停車費(fèi)貴，會(huì)使得車主冒險(xiǎn)停在禁停區(qū)。這就需要執(zhí)法跟上，但執(zhí)法是有成本的，首先是人員成本。那么，當(dāng)大家都亂停時(shí)，人員成本會(huì)不會(huì)大于收益呢？除了人員成本，還有政治成本，經(jīng)常發(fā)生車主與執(zhí)法人員的爭(zhēng)執(zhí)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)壓力大了，就會(huì)睜一只眼閉一只眼，錢就收不上來。輿情層面的壓力還會(huì)造成根本無法達(dá)成最初的目標(biāo)，錢收不上來。

而且，慧泊停車這類企業(yè)，并不是處于競(jìng)爭(zhēng)中的民營(yíng)企業(yè)，效率是非常低的。所以，收著高昂停車費(fèi)的同時(shí)，慧泊停車仍然是虧損的。慧泊停車母公司南寧軌道交通集團(tuán)2022年財(cái)報(bào)顯示，截至2022年12月31日，慧泊停車的凈資產(chǎn)為4.95億元，2022年凈虧損1207.9萬元。與此同時(shí)，慧泊從南寧多家政府單位手中購(gòu)買的車位，耗資25億元，其中20億元為銀行貸款。20億元銀行貸款年利息約為8900萬元。

地方政府轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的初衷之一，是為了將未來的資金流變現(xiàn)緩解財(cái)政壓力。但不少地方政府借此通過城投公司等投融資平臺(tái)企業(yè)開展融資，反而衍生出地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

特許經(jīng)營(yíng)的期限現(xiàn)在都很長(zhǎng)，所以，特許經(jīng)營(yíng)質(zhì)押，本質(zhì)上是一個(gè)城市公共資源的長(zhǎng)期估價(jià)，說到底，就是城市的未來。但放在二十年、三十年這個(gè)時(shí)間尺度上，很多中小城市的未來存在很大的不確定性。

現(xiàn)在的網(wǎng)紅城市淄博，現(xiàn)代工業(yè)歷史已有100多年，以重工業(yè)見長(zhǎng)，化工、建陶、醫(yī)藥、紡織等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)曾是淄博的立市之本，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在淄博經(jīng)濟(jì)總量中的占比一度高達(dá)70%。但現(xiàn)在的定位成了“全國(guó)唯一涵蓋資源枯竭城市、獨(dú)立工礦區(qū)、老工業(yè)基地三種類型的城市”。三十年前、二十年前，誰能預(yù)料到這個(gè)情況呢？

2019年3月31日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，第一次提到了“收縮型城市”，并明確要求收縮型中小城市要瘦身強(qiáng)體、嚴(yán)控增量、盤活存量。實(shí)際上，正是那些處于收縮、衰落之中，財(cái)政收入枯竭的城市，才更看重特許經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣。這些拍賣的、質(zhì)押的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的未來，存在很大風(fēng)險(xiǎn)。

這些情況，銀行不知道嗎？當(dāng)然都知道。甚至連拍下經(jīng)營(yíng)權(quán)的人都知道其中風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，正是因?yàn)槟苣玫姐y行的錢，他們才拍下特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

一般而言，有政府擔(dān)保的國(guó)有企業(yè)，地方城投信貸風(fēng)險(xiǎn)很小，更重要的是，在地方政府的影響下，如果銀行嚴(yán)格按評(píng)估出來的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)水平拒絕發(fā)放貸款，銀行地方管理人員的個(gè)體前途等利益會(huì)面臨潛在的陰影。畢竟，出現(xiàn)了壞賬，風(fēng)險(xiǎn)并不是銀行個(gè)體全部承擔(dān)的。對(duì)于他們而言，拒絕發(fā)放貸款的風(fēng)險(xiǎn)，很可能大于貸出去的風(fēng)險(xiǎn)。在個(gè)人利益的影響下，通過產(chǎn)權(quán)虛置的銀行系統(tǒng)，大量潛伏著風(fēng)險(xiǎn)的信貸資金流向國(guó)企、地方融資平臺(tái)。

這才是地方拍賣各種經(jīng)營(yíng)權(quán)背后的真問題。

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