深圳舊改新故事

（圖片來源：東方IC）

經濟觀察報 記者 田國寶?深圳的福龍路連接福田和龍華兩個區，福龍路與白云山路交匯處是深圳二十六高中（又名深圳致理中學）的建設工地，教學樓已經基本建成，宿舍樓主體接近完工。這個建成后深圳最大的高中，將在今年9月開學后迎來第一批1500名學生。

(相關資料圖)

深圳二十六高中的建設用地是龍華區大浪賴屋山（橫朗）土地整備利益統籌項目（以下簡稱“橫朗項目”）的組成部分，學校建設用地面積10.14萬平方米，將建成一所全日制寄宿制高中學校，預計全部建成后可容納4500名學生。

近年來，土地整備利益統籌項目逐步在深圳舊改中占據重要位置，不僅解決了土地歷史遺留問題，以及教育、醫療、交通、電力、市政等公共建設配套用地難題，也兼顧了社區、原始權益人、市場參與主體的利益。

1992年被列為經濟特區后，深圳舊改經歷了從統征、統轉到城市更新和土地整備，再到利益統籌這樣一個不斷演進過程。

不過，在超大特大城市城中村改造政策出臺、房地產市場下行及民營房企流動性風險加劇的背景下，深圳舊改模式或將再次調整。

以往城市更新和利益統籌項目中，市場參與主體既有國央企，也有民企，一般全流程參與。經濟觀察報多方了解，深圳有意向對舊改模式做進一步調整，一種可能的方向是，在實施環節將前期和后期分開，市場主體篩選上更傾向于地方國企和央企，但還沒有最終確定下來。

深圳本土一位從事城市更新的人士表示，由于民企普遍面臨著較大的流動性壓力，舊改項目持續時間長，前期墊付資金規模較大，“即便是不出新政策，民企參與度也會降低”。

新變化

深圳二十六高中項目由南北兩個地塊組成，北側地塊為教學樓，南側地塊為宿舍樓，大部分土地原為工業廠房，已經完成拆遷，只有北地塊的西側一部分占用白云山新村部分房屋的土地。

作為橫朗項目的一部分，目前白云山新村已經進行第一批權利人公示，部分房屋完成征收和拆遷，但還有相當部分在洽談中，其中涉及二十六高中項目的，還有3棟房屋征收沒有完成。

眼看著距離開學不到一個月，二十六高中項目建設也接近完工，但由于項目用地部分沒有完成征收，也為開學帶來不確定性。根據土地整備規定，只要拿到全部征收相關協議，才能辦理國有土地使用證等文件材料。

對于為何沒有完成項目用地征收和拆遷，各方給出的答案不一。

一位白云山新村房屋權利人稱，2022年下半年，橫朗項目備用地合作主體卓越城市更新集團曾找他談過征收事宜，“價格都談好了，但最后說集團總部沒有批準”。

今年以來，大浪街道辦和橫朗社區的工作人員取代卓越城市更新集團，開始與房屋權利人商談房屋征收事宜，“找了幾次，但一直沒有談具體補償，只是讓理解他們的難處，支持地區發展”。

經濟觀察報嘗試聯系卓越城市更新集團相關負責人，但對方沒有給予回復。一位接近卓越的人士表示，二十六高中項目土地整備主體是政府，卓越只是代政府與房屋權利人談，所以不存在“因為卓越不付補償款導致征收受阻”的情況。

對于二十六高中項目相關情況，龍華區宣傳部回復稱：本項目兩期建設內容設置獨立分區，項目前期手續（包括消防、人防、工程規劃許可等）均已審核通過；同時稱，已經完成區域內大部分廠房私宅征收拆遷。

大浪土地整備中心表示，目前還在與房屋權利人談判中。

另一位接近卓越的人士介紹，市場化主體參與城市更新或利益統籌項目，因為政府土地整備資金普遍不足，前期需要企業進行墊付，最終通過留用土地合作開發實現投資回報，“留用土地已經具備開發條件了，但一直沒有公布合作開發主體”。

留用地指的是，在土地整備或利用統籌項目，留給社區股份合作公司及原始權利人用于回遷、發展等方面的土地。可以由股份合作公司獨立開發，也可以引入第三方合作開發。

該人士表示，土地征收停滯，主要有三方面原因：第一，房屋權利人索要補償款遠超市場價；第二，卓越很早介入項目，但政府至今沒有確定卓越為項目留用地的合作方；第三，房地產行業資金普遍不寬裕，在不確定情況下，卓越不愿繼續投入。

該人士進一步表示，市場一直流傳，對沒有確定開發主體的城市更新單元或利益統籌項目留用地，深圳有意交由地方國企或央企合作，“因為涉及回遷房，擔心民企資金出問題，導致項目出現爛尾情況”。

龍華區城市更新和土地整備局人士告訴經濟觀察報，8月初，深圳就超大特大城市城中村改造召開城市更新和土地整備市區聯席會議，“剛剛開始研究，具體怎么調整政策，還沒有最終確定下來”。

據其介紹，目前全國都在學習上海城中村改造經驗，深圳也不例外，聯席會議上也介紹了相關情況。但他認為，深圳不同于其他城市，即便調整也是在現有政策基礎上適度調整，“不太可能完全復制上海經驗”。

經濟觀察報通過多個渠道獲悉，未來深圳舊改的調整方向可能在環節流程和實施主體方面，即一二級土地開發分離，一級土地整備由地方國企或實力央企作為實施主體；二級開發建設市場化。

上述本土城市更新人士表示，一二級分離，一方面可以確保一級開發順利進行，不會受行業和市場波動影響；另一方面政府對土地掌控力提升。“二級參與實際上就是通過招拍掛參與了，參與企業的土地成本會增加”。

利益統籌

8月15日，深圳市公共資源交易中心終止了A839-0292號地塊的交易。該地塊位于二十六高中北側，性質為二類住宅用地，建筑面積15.94萬平方米，起始價25.79億元，最高限價29.65億元，掛牌截止日期為8月18日。

A839-0292號地塊原為橫朗土地整備利益統籌項目的發展備用地，方向為產業用地。今年6月連同另一幅發展備用地的規劃調整為二類住宅用地，并于7月20日在深圳市公共資源交易中心掛牌。

深圳市規劃和自然資源局龍華管理局表示，A839-0292號地塊還需要結合周邊配套，進一步優化地塊的指標和方案，所以終止了交易。對于未來是否會重新入市、什么時候入市，目前還沒有確定。

利益統籌項目為深圳的一種舊改模式，2015年推出試點；2018年深圳市規劃和自然資源局正式將利益統籌項目確定下來；2019年，龍華區出臺了深圳首個土地整備利益統籌項目計劃申報指引。

橫朗項目從2012年啟動，進展一直較為緩慢。2019年9月，龍華區大浪賴屋山（橫朗）土地整備利益統籌試點項目草案被龍華區政府批復，2020年6月，深圳市規劃委員會法定圖則委員會批準了橫朗項目規劃。

土地整備范圍包括44萬平方米舊廠房，以及白云山新村8萬平方米的舊村。截至目前，舊廠房的征收已經全部完成，白云山新村一部分舊村完成征收，還有一部分房屋征收工作在進行中。

根據利益統籌項目指引，實施主體可以是社區和街道，也可以是社區與市場主體合作進行。政府會配備一定的土地整備資金，土地整備資金不足的情況下，一般由留用地引入市場主體進行墊付。

據大浪土地整備中心介紹，卓越城市更新集團介入橫朗項目，是股份公司與卓越城市更新集團之間就留用地的合作。

利益統籌項目實施前，通過規劃確定土地使用性質、移交政府比例、留用地比例等相關指標。留用地一般占總建設用地面積20%左右，如果留用地有工業用地，留用地比例不超過55%；移交給政府土地不低于45%。

橫朗項目中，留用土地包括一幅15796平方米的商業用地，及5幅共計10.9萬平方米的住宅用地。

經濟觀察報現場了解，項目留用地位于二十六高中項目東側，工地大門寫著“國有土地、禁止進入”字樣，幾名工人正在鋪設電纜。大門內，數臺挖掘機正在平整土地，不時有卡車將建筑材料運入場中。

橫朗項目移交給政府的土地中，除了三幅共計12.3萬平方米的教育用地，還有兩幅共計5.7萬平方米的二類住宅用地。

利益統籌項目作為一種新型舊改手段，第一，可以解決歷史遺留問題。比如，白云山新村有部分房屋至今權利證明仍是原來的集體土地建設手續，沒有轉變為國有土地。通過這一次土地整備，可以全部轉化為國有建設用地。

第二，解決了公建項目用地難題。由于公建項目補償相對較低，征收拆遷難度較大，利益統籌項目對一個片區集中整備，可以很好地解決這一難題。

“十四五”期間，深圳計劃通過城市更新和土地整備新建130所基礎教育設施，新增學位21.3萬個；新、改、擴建高中不少于15所，提供2萬個學位；保障不少于8所醫院的新、改、擴建用地，新增床位1300個；新增養老院床位2000個。

此外，深圳還計劃新增3000萬平方米的商品住宅及700萬平方米保障房；保留提升100平方公里工業區，連片改造45平方公里工業區，以及保障一大批重大交通等公共配套項目的用地。

深圳舊改30年

從1992年劃為經濟特區后，深圳舊改經歷了多輪演進。

第一階段是特區內統征。1992年深圳發布《關于深圳經濟特區農村城市化的暫行規定》，將全市經濟特區范圍內農村進行城市化，全部集體土地一次性征收轉化為國有土地，俗稱“統征”。

通過統征，深圳釋放出來大量國有建設用地，為保證經濟特區建設提供了土地資源，也為深圳崛起打下了基礎。隨著經濟快速發展，特區內的土地已經無法滿足深圳經濟建設的需要，深圳舊改進入第二階段。

第二階段是統轉。2003年10月，深圳市委、市政府發文，將特區外的寶安、龍崗兩個區的所有集體土地轉為國有土地。由此，深圳成為全國首個100%城市化的城市，進一步釋放了巨大的發展空間。

在統征、統轉過程中，也產生了一系列歷史遺留問題，其中最突出的是，很多集體土地名義上轉化為國有土地，但并沒有履行相關的征轉補償手續，也沒有辦理國有土地權證。

據上述本土城市更新人士介紹，因為征轉過程中，需要補繳相應的費用，轉為國有土地后，也會產生相關稅費，所以，很多個人或企業主并沒有辦理集體土地轉國有土地相關手續，“現在很多人手里還是集體用地的手續，但不影響使用和權屬”。

正是這一歷史遺留問題，導致土地使用效率普遍不高。隨著經濟和產業轉型升級，對原有土地再開發成為必然，由此，深圳舊改進入第三階段。

第三階段是土地整備與城市更新。2011年，深圳市政府發布《關于推進土地整備工作的若干意見》，采用收回使用權、房屋征收、土地收購及征轉地歷史遺留問題等方式，對原有零散土地進行綜合整備，并進行政府收儲。

城市更新與土地整備各行其道。

城市更新實施主體為企業，以城市建成區為對象，側重城市功能和居住環境的改善，城市更新對象可以獲得較為可觀的補償以及良好的收益。

而土地整備實施主體為政府、功能側重公共利益和城市整體利益，安置補償低于預期，留用地相對較少，所以進展較為緩慢。

城市更新快、土地整備慢，導致深圳公共設施配套與實際需求不匹配，而且這一差距隨著時間推移而拉大。這也是近年深圳教育、醫療、軌道交通等基礎設施出現短板的主要原因之一。

如何解決城市更新與土地整備之間形成鴻溝，顯得格外緊迫，深圳舊改也由此進入第四階段。

第四階段是利益統籌。2015年，深圳開始試點土地整備利益統籌，這一模式可以視為原有土地整備的升級版，也可以看成是城市更新與土地整備的整合，與原有城市更新和土地整備可以靈活切換。

2016年，深圳在龍崗、龍華新區和大鵬新區累計推出超過40個利益統籌項目。2018年8月，深圳正式開始實施為期5年的利益統籌。2023年8月到期后，再一次進行了延期。

利益統籌項目留用土地比例較大，吸引了社會資本的積極參與，一定程度加快土地整備的進程，可以短時間內釋放大量公共設施建設用地。以橫朗項目為例，2012年開始啟動，但直到2019年列為利益統籌項目后，才有了實質性快速進展。

但隨著房地產形勢變化，大量民營房企陷入流動性風險中，即便是國企和央企的資金也并不寬裕。無論是城市更新還是利益統籌項目，一旦市場參與主體資金出現緊張，勢必導致整個項目陷入停滯。

城市更新項目涉及回遷戶和業主，利益統籌項目還涉及到公建項目的落地和投入使用，如二十六高中由于征收進展緩慢，無法取得必需的手續，未來驗收將面臨一定障礙，能否在開學時投入使用還是未知數。

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