界面新聞記者 | 黃昱

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廣州舊改在新的“做地新政”出臺后，民營房企還會有生存空間嗎？

近日，廣州先后出臺《廣州市支持統籌做地推進高質量發展工作措施》及《廣州市統籌做地推進高質量發展工作方案》（以下簡稱“做地新政”），顛覆舊改項目過去主要由一家企業一二級聯動的開發模式，強調做地與土地收儲相分離，同時明確全資國企為做地主體。

在此背景下，市場上有觀點認為，廣州城市更新項目前期工作（一級土地整理）將全部由國央企實施，預計存量項目前期服務商中的民營房企最終也將退出城市更新市場。

據界面新聞了解，這一觀點其實并不準確，做地新政雖然明確認定全資國企為做地主體，但也給民企留了一定空間，提出“條件成熟的其他做地主體需以專題報告報市政府進行審定”。

此外，做地新政還支持實力房企在重點城市更新片區，通過帶方案公開招商的方式成為做地主體，同時成為后期土地開發建設的開發主體，這為一二級聯動的舊模式留下了生存空間。

對于廣州推出做地新政的原因，各研究機構普遍認為，廣州原有的舊改主體大部分都是民營房企，在房地產行業下行疊加住建部從2021年開始就嚴禁城市更新大拆大建等背景下，這些房企紛紛出險或面臨資金壓力，導致眾多舊改項目停滯不前，政府部門有必要介入。

在經歷了前兩年的停滯后，2023年被視作廣州城市更新全面重啟的一年，城市更新的實施主體已不可避免地從民企演變為國企。

但對仍具備開發實力的民企而言，舊改市場還存在一定機會。

合一城市更新集團董事總經理羅宇表示，機會仍然存在，民企不會退出城市更新，但時代變了，模式也變了，所以要建立新的模式，并且做好準備用正確的策略去開展新時代下的城市更新投資。

舊改模式之變

在廣州的城市更新中，“做地”即土地一級開發，指土地整理各項前期具體工作，做地主體籌集資金，配合屬地政府在指定范圍內開展征收補償安置工作，實施“七通一平”，將“生地”做成“熟地”交由政府收儲。

廣州“做地新政”遵循做地和土地收儲相分離的原則，也就是對城市更新項目的一二級開發進行了分離，前期一級開發（做地）是一個主體，后期二級開發是另一個主體，一級開發的土地必須交由土儲機構收儲，再通過招拍掛形式出讓給二級開發主體。

這意味著，廣州以往由政府先確定舊改范圍，然后由村集體表決選出合作企業，拆遷、補償、復建、融資等全部一級開發和二級開發工作全由合作企業主導的方式被打破了。

在以往這種方式下，廣州誕生了一批坐擁大量舊改項目的民營房企，典型如富力地產、恒大地產、時代中國、奧園集團等，但無一例外，這些深耕舊改市場的房企都在次輪調整周期中出險。

金融監管研究院資深研究院楊瑾指出，對于開發商來說，以往城市更新項目可以不通過招拍掛獲取低價土地進行二級開發，獲取20-40%的高毛利率，但做地新政后必須先收儲，使得城市更新項目很難再有低價獲取土地的收益空間。

更重要的是，“做地新政”明確了做地主體為政府認定的國有企業，市級做地主體包括越秀集團、廣州建筑、廣州地鐵、廣州城投、廣州交投、珠實集團、機場建投集團等全資國企；各區政府可認定或組建一至兩家區屬全資國企開展做地工作。

對于其他做地主體，新政則語焉不詳、一筆帶過。做地新政中僅提到：“條件成熟的其他做地主體需專題報市政府審定”。

此外，過去一二級聯動開發模式仍然有存在空間。做地新政中的說法是“支持帶方案招商做地模式，具體為重點城市更新片區可將做地與土地開發建設一并通過公開招商選定做地主體，做地主體在完成前期各項工作并按規定繳納土地出讓金后，以協議出讓方式獲取土地使用權，進行開發建設。”

根據2023年廣州市城市更新工作計劃，今年的重點城市更新片區為城市新中軸線南段、廣州火車站、羅沖圍片區、環五山創新策源區、珠江兩岸、機場高速兩側、廣州南站周邊、東部樞紐等。

合一城市更新集團指出，此類模式與深圳重點城市更新單元模式相似，主要支持重點國央企及有實力的民企進行整體統籌，這是給市場其他主體留出的求生之道。

在具體的工作方案中，“做地新政”也明確了存量舊改的處理方式，此前已經公開引入合作企業的城市更新項目，可繼續按照合作改造模式推進，其中，詳細規劃、片區策劃方案和項目實施方案已經批準的，繼續按照批準的方案推進。

睿誠研究院分析師羅乾波指出，以“做地+收儲”和政府強力統籌介入的模式，完全顛覆了過去高度市場化的模式，修復了以前過度依賴民營類企業一二級聯動的方式。

在當前的房地產市場環境下，調整政策也很有必要。中指研究院調查事業部運營總監吳建欽對界面新聞表示，“做地新政”對廣州舊改的影響是明顯的，有助于進一步推動舊改的穩健發展。

“第一，對舊改本身來說，未來改造的節奏與資金平衡性增強，整體更加注重循序漸進和社會效益導向。第二，對參與企業來說，未來地方國企占比或將上升，民營房企現階段受資金壓力、后續準入審定影響，確實會減少甚至停止對廣州舊改項目的拓展。第三，對政府來說，新政優化了村集體的選擇空間，加強了政府對做地主體的選擇權。”

對于后續“做地新政”的具體實施，一位廣州區級城市更新局內部人士告訴界面新聞，做地新政還在探索階段，實際影響要等操作細則出來了才能判斷。

“主力玩家”換人

作為舊改的主戰場，廣州過去一直按照“政府主導、市場運作”的原則推進，2018年大規模推進舊改，降低舊改門檻，很多舊改項目都由民企開發商參與其中。

但被視作市場化典范的廣州舊改，也存在過度房地產化的問題。

2018年-2020年左右，廣州舊改按下快進鍵，為了跑馬圈地的民營房企大舉進軍，市場競爭激烈，大量的舊改項目早早確定合作企業，這也為后來的危機埋下了雷。

2021年8月底，住建部發布63號文禁止城市更新大拆大建后，廣州舊改明顯放緩腳步，并于同年10月發布《廣州市關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的意見（征求意見稿）》，城市更新的整體指導思路發生了徹底的轉變，不少項目因此陷入停滯。

此外，2021年下半年以來，房地產行業進入下行周期，大部分重倉廣州舊改的房企都陷入債務危機，如恒大、富力地產、時代中國、中國奧園、雪松控股、寶能、佳兆業等，進一步導致舊改項目難以繼續推進。

這些情況疊加影響下，不少房企都尋求退出部分舊改項目，希望拿回前期投入的大量資金以緩解資金壓力。從實際情況來看，最終出面接盤的基本都是國企或區屬城投公司。

據界面新聞了解，時代中國曾在去年三月向廣州市政府發出一份《關于懇請支持舊改項目退出的報告》，目前已成功退出了不少廣州舊改，但也選擇留了一些進展較順利的項目在手上。

一位參與廣州舊改的房企內部人士對界面新聞表示，因為政策的變化，很多項目都會算不過來賬，一般都會優先選擇那些繼續推進就得虧錢的項目退出，但接盤的企業并不那么好找。

有“舊改之王”之稱的佳兆業，在近期發布的2022年業績報告中指出，從城市更新行業趨勢來看，政府主導和扶持產業是兩大熱點，在政府主導下，央企和國企越來越成為城市更新市場的“主力玩家”，因此拓展與國企合作將成為其城市更新和轉化的重要路徑。

廣州舊改大戶富力地產去年也與央企開發商招商蛇口、中信證券以及中國華融簽訂了戰略合作協議，各方將尋求在城市更新方面的合作。

在經歷了一年多的停滯后，廣州城市更新急需全面重啟。

2023年2月6日，廣州市政府公布《廣州市城市更新專項規劃(2021-2035年)》，提出廣州未來15年計劃進行城市更新約300平方公里，改造項目297個，規模和強度都將遠勝以往，將對低效存量土地進行徹底盤活再利用。

另據廣州2023年城市更新工作計劃，今年計劃推進127個城中村改造項目，包括49個續建項目、20個新開工項目和58個前期項目。

今年2月22日，廣州市推動城市更新提速增效工作動員會暨第一批城中村改造項目集中開工活動啟動。現場，廣州市住建局局長王宏偉表示，127個城中村為首批計劃，如各區還有條件成熟且確有必要納入計劃的，也可按程序申請增補。

廣州政府對部分重點城中村改造項目提出了明確的推進目標要求，如康樂鷺江片區城市更新改造需今年完成綜合治理、啟動拆遷和安置區建設，瀝滘村今年將推進拆遷簽約率超過80%等。

如今隨著各項舉措發布，廣州舊改重回正軌的進程正在加速，但作為曾經的參與主力，民營房企的身影已越來越少。

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