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一則關(guān)于拆違的工作新規(guī)，引發(fā)市場(chǎng)關(guān)注。

11月1日，自然資源部發(fā)布的《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“查處規(guī)程”）正式施行。2014年10月1日施行的《國(guó)土資源違法行為查處工作規(guī)程》（以下簡(jiǎn)稱“舊規(guī)程”）同時(shí)廢止。

查處規(guī)程全文共計(jì)216頁(yè)，分為正文和附錄。其中，正文共15部分，主要內(nèi)容包括總則、立案、調(diào)查取證、案情分析與調(diào)查報(bào)告起草、案件審理等規(guī)則；附錄則列明了土地、礦產(chǎn)、測(cè)繪地理信息、國(guó)土空間規(guī)劃4個(gè)方面的主要違法行為及法律依據(jù)、法律責(zé)任，還統(tǒng)一提供了自然資源違法行為立案查處相應(yīng)法律文書的參考格式、自然資源違法行為立案查處工作的整體流程圖。

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中指丨中國(guó)房地產(chǎn)政策跟蹤報(bào)告（2022年10月）

《中國(guó)房地產(chǎn)指數(shù)系統(tǒng)百城價(jià)格指數(shù)報(bào)告（2022年10月）》

自然資源部執(zhí)法局有關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，此次查處規(guī)程突出立案查處和規(guī)范行政執(zhí)法程序，對(duì)執(zhí)法流程進(jìn)行了細(xì)化，同時(shí)兼顧執(zhí)法實(shí)體需求。

“查處規(guī)程的實(shí)施勢(shì)必會(huì)促進(jìn)自然資源執(zhí)法工作的進(jìn)一步規(guī)范化、科學(xué)化和明確化，有著不小的進(jìn)步。”中央黨校政治和法律教研部副教授金成波向記者表示。

北京市物權(quán)法學(xué)研究會(huì)秘書長(zhǎng)、北京市盛廷律師事務(wù)所主任律師畢文強(qiáng)參與了此次查處規(guī)程立法，他認(rèn)為查處規(guī)程關(guān)于歷史遺留建筑物處置的規(guī)定，對(duì)部分規(guī)劃手續(xù)不完善歷史遺留建筑物問(wèn)題的處理，提供了實(shí)際解決路徑。

“結(jié)合這幾年接觸的實(shí)際案例來(lái)看，部分較為重大的違法建設(shè)認(rèn)定和查處確實(shí)需要進(jìn)一步規(guī)范，不能簡(jiǎn)單地確認(rèn)或撤銷原有的規(guī)劃許可文件，進(jìn)而認(rèn)定為違法建設(shè)一拆了之。”畢文強(qiáng)表示。

對(duì)此，有聲音認(rèn)為，查處規(guī)程會(huì)對(duì)違建是否拆除的標(biāo)準(zhǔn)、違建罰款等方面變得更為寬松。

“并不意味著國(guó)家對(duì)違法用地、違法建設(shè)的立案查處有任何松動(dòng)或調(diào)整，只是結(jié)合實(shí)際情況和行政處罰法的修訂對(duì)原有措施的進(jìn)一步明確。”畢文強(qiáng)稱，查處規(guī)程只是明確了“尚可采取改正措施”的幾種情況，并不存在對(duì)拆除違法建筑標(biāo)準(zhǔn)予以放寬。

重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)規(guī)范立案查處規(guī)則

和此前施行的舊規(guī)程相比，查處規(guī)程適用范圍、主要內(nèi)容等均發(fā)生了根本性變化。

金成波表示，2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革將國(guó)家測(cè)繪地理信息、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理等職能納入新設(shè)立的自然資源管理部門，形成了對(duì)土地、礦產(chǎn)、國(guó)土空間規(guī)劃和測(cè)繪地理信息等4個(gè)方面的行政管理職責(zé)，職能調(diào)整后舊規(guī)程亟待修改。

此外，2021年國(guó)家對(duì)《行政處罰法》進(jìn)行了修訂，完善了行政處罰程序、落實(shí)了剛?cè)岵?jì)等具體措施，舊規(guī)程作為具體領(lǐng)域的執(zhí)法文件，自然也應(yīng)當(dāng)適時(shí)調(diào)整。

相較舊規(guī)程，查處規(guī)程主要突出以下幾個(gè)方面內(nèi)容：

一是聚焦自然資源執(zhí)法查處工作職責(zé)，突出立案查處主業(yè)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)規(guī)范立案查處的規(guī)則和流程；

二是執(zhí)法查處領(lǐng)域涵蓋了土地、礦產(chǎn)、測(cè)繪地理信息和國(guó)土空間規(guī)劃的相關(guān)執(zhí)法內(nèi)容和要求；

三是落實(shí)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”、規(guī)范行政處罰裁量權(quán)等工作要求；

四是落實(shí)《行政處罰法》“首違不罰”“無(wú)過(guò)錯(cuò)不罰”等新規(guī)定新要求；

五是完善優(yōu)化立案查處的相關(guān)法律文書參考格式，統(tǒng)一規(guī)范查處文書；

六是直觀化、圖形化展示執(zhí)法查處程序，便于基層一線執(zhí)法人員實(shí)際操作使用。

此外，查處規(guī)程還重點(diǎn)規(guī)范了案由、文書編號(hào)、事實(shí)認(rèn)定、調(diào)查中止、案件移送、申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行、處罰決定執(zhí)行等內(nèi)容。

金成波告訴記者，舊規(guī)程、住建部《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“指導(dǎo)意見(jiàn)”）在指導(dǎo)實(shí)際執(zhí)法中，存在部分規(guī)定不明晰、對(duì)個(gè)別問(wèn)題的處理與司法機(jī)關(guān)認(rèn)定裁判不完全統(tǒng)一等情況。

查處規(guī)程的推行過(guò)程中將有何難點(diǎn)和痛點(diǎn)問(wèn)題？

北京市物權(quán)法學(xué)研究會(huì)理事潘金忠表示，查處規(guī)程的適用范圍僅限自然資源主管部門針對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)未經(jīng)審批的自然資源違法行為的立案查處工作，對(duì)違反經(jīng)行政審批內(nèi)容實(shí)施的違法行為并不適用，因此，對(duì)于地方政府需要進(jìn)一步整合并統(tǒng)一不同部門的立案查處工作規(guī)范和程序。

此外，基層執(zhí)法人員依法行政水平不足也是難點(diǎn)之一。“可能在理解適用規(guī)范時(shí)出現(xiàn)錯(cuò)漏之處，應(yīng)當(dāng)著力提升對(duì)于新規(guī)的宣傳普及，加大對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度，同時(shí)也要充分考慮新舊文件的銜接問(wèn)題。”潘金忠說(shuō)。

“違建并非一定要拆除”引關(guān)注

“查處規(guī)程明確違法建筑并非一定要拆除”是此次社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

事實(shí)上，今年年初傳出“海花島違建被拆”的消息后，就曾引發(fā)了民眾對(duì)“大型、大規(guī)模違法建筑是否應(yīng)該拆除”的熱議。對(duì)此，畢文強(qiáng)表示，海花島違建最后改成沒(méi)收，除了社會(huì)影響、資源浪費(fèi)方面的考量，關(guān)鍵就在于這些建筑是不是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定的“尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的”。此前各地對(duì)此規(guī)定不一，本次查處規(guī)程解決了這個(gè)問(wèn)題。

2008年，我國(guó)將農(nóng)村和城市區(qū)域的用地和工程規(guī)劃審批管理統(tǒng)一納入《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，并逐漸統(tǒng)一到規(guī)劃管理部門許可。

根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法，尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的，可以“限期改正+罰款”的方式予以處罰，即建筑物不一定會(huì)被限期拆除、沒(méi)收。

但無(wú)論是地方立法層面還是司法層面，都對(duì)其做出了否定態(tài)度。人民法院對(duì)于違法建設(shè)及其影響程度的認(rèn)定秉承“個(gè)案確認(rèn)”的審慎口徑，堅(jiān)持“過(guò)罰相當(dāng)”的比例原則。

對(duì)此，畢文強(qiáng)解釋，一些地方性法規(guī)以列舉法，規(guī)定“無(wú)法采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響”的具體情形，也有一些地方性法規(guī)以列舉法，同時(shí)規(guī)定“無(wú)法采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響”和“尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響”的具體情形。

“結(jié)合這幾年接觸的實(shí)際案例來(lái)看，部分較為重大的違法建設(shè)認(rèn)定和查處確實(shí)需要進(jìn)一步規(guī)范，如因生態(tài)保護(hù)紅線的調(diào)整，對(duì)已經(jīng)辦理規(guī)劃建設(shè)手續(xù)、甚至不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證的建筑如何認(rèn)定和處理的問(wèn)題。”?畢文強(qiáng)表示，對(duì)此類問(wèn)題的處理并不能簡(jiǎn)單地確認(rèn)或撤銷原有的規(guī)劃許可文件，進(jìn)而認(rèn)定為違法建設(shè)一拆了之。

對(duì)此，查處規(guī)程明確了“尚可改正”的標(biāo)準(zhǔn)：

1.取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，但未按建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，在限期內(nèi)采取局部拆除等整改措施，能夠使建設(shè)工程符合建設(shè)工程規(guī)劃許可證要求的；

2.未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證即開(kāi)工建設(shè)，但已取得城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審核決定，且建設(shè)內(nèi)容符合或采取局部拆除等整改措施后能夠符合審核決定要求的；

3.其他可以采取改正措施的情形。

這意味著，違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法一定是違法建筑，但并非一定要拆除。

不過(guò)，畢文強(qiáng)表示，查處規(guī)程未對(duì)“無(wú)法采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響”情形作出具體界定，也未規(guī)定“尚可改正”以外的違法建設(shè)行為均為無(wú)法采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的情形。

潘金忠則舉例稱，現(xiàn)實(shí)中部分地方城管綜合執(zhí)法部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等基層執(zhí)法主體在土地房屋行政征收中，存在較為明顯的以“拆違代拆遷”等情況，存在執(zhí)法動(dòng)機(jī)、目的不當(dāng)?shù)葐?wèn)題。

“有些問(wèn)題，并非查處規(guī)程所能解決，還需要更深層次的立法或政策約束。”?潘金忠表示。

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